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马克龙踩油门、默克尔坐副驾,“欧洲跑车”能否发动?

2018-03-05 09:55:00  來源:亚太日报 【返回列表】

作者:范郑杰 胡黉

近两年,伴随欧洲危机频发,重启“法德引擎”、要求法德两国共同发挥领导力,带领欧盟回到正轨的呼声日益高涨。2017年5月,马克龙战胜疑欧派候选人勒庞,成功当选法国新一届总统,扫清了“法德引擎”重启的最大障碍。尽管随后德国新政府的“难产”延缓了法德新一轮合作的步伐,但3月4日,德国社民党全党投票同意与默克尔领导的联盟党组成大联合政府,终于打破了“二战结束之后德国最长政治僵局”。法德合作是否将就此真正开始?两国合作究竟能走多远?

“法德引擎”必不可少

自欧债危机以来,从成员国到欧盟,既有政治秩序都面临着严峻挑战:法、德两国大选中传统大党表现低迷,新势力异军突起;英国脱欧打破了欧洲一体化“只前进不后退”的政治神话;东西欧、南北欧分歧不见弥合,欧盟进一步被撕裂。与此同时,在全球秩序调整的过程中,欧美关系遭削弱,欧俄关系陷僵局,欧土关系步步恶化,周边局势不稳定冲击欧盟安全,欧盟整体的“生存环境”愈加恶劣。由内至外,欧盟危机四起。

长久以来,“危机驱动”是欧洲人一度引以为傲的“模式”。欧洲人总自信、乐观地认为,欧盟制度上的成熟与韧劲能够帮欧洲人“化危为机”。但是,这种“危机驱动”的模式要求欧盟拥有足够强的领导能力——而事实上欧盟正遭遇着“领导力赤字”(leadership deficit)的困境。传统领导者德法两国各有难处。

由于法国国内面临的诸多困境以及领导人的相对“平庸”,法国在欧盟的领导力远不如前。与此相反,德国作为欧盟及欧元区内经济实力最强的国家,开始更多地扮演着领导者的角色。但德国在债务危机以及难民危机中的强硬做派在欧盟内部激起了不小的反弹——匈牙利总理直接称德国为“道义帝国主义”。不仅如此,英国脱欧改变了欧盟长期以来的领导结构。英国在欧盟内部都扮演着一个更为灵活的、平衡者的角色。英国既平衡德法,又平衡新老欧洲。同时,作为非欧元区国家,英国还努力避免非欧元区国家在欧盟中被边缘化。

在短期内难以寻找到英国替代者的情况下,加强法德两国角色、重启“法德引擎”就成为欧盟扭转颓势最切实可行的方案。

法德合作的光辉与曲折

“法德合作”体现在两个层面:其一是法德双边关系合作;其二则是法德两国在欧盟事务上的协调与领导。从历史上看,前者为后者打下了坚持的基础,而后者则推动了欧洲一体化的前行。某种意义上讲,前者为“法德轴心”,后者是“法德引擎”。

1952年开始的煤钢联营标志着欧洲一体化以及战后法德和解的开端,但法德切实的合作始于1963年的《爱丽舍条约》。这一条约真正意义上地实现了法德和解,也确立了“法德轴心”在欧洲一体化进程中的地位。法德两位领导人戴高乐和阿登纳在《爱丽舍宫条约》的签订中作用关键。

此后,德斯坦与施密特(1974-1981年)、密特朗与科尔(1982-1995年),这两对可圈可点的法德合作伙伴携手推进了一体化的进程。前两者成功推动欧洲在金融事务上的深化合作,包括1975年欧洲理事会创设,1979年9个共同体成员国公民首次通过直接选举方式选举欧洲议会议员,以及同年欧洲货币体系(EMS)的出现。后两者则在1984年的凡尔登实现了世纪性的握手,将法德引擎作用推向全新的境地。

然而,法德合作要真正发挥作用并非易事。法德合作高潮时期有鲜明的特点或者说先决条件:领导人超出寻常的私人关系、对合作环境变化的敏锐感知以及紧密合作以推动欧洲向特定方向发展的高度共识。而密特朗—科尔之后,法德领导人成功协作的例子并不多见,在阿登纳之后,戴高乐与艾哈德便不甚愉快,密特朗与施密特亦未有成果。而近年来,诸如希拉克与施罗德、萨科齐与默克尔,似乎又是“表面和平”远胜于实质性认同。

至少在2012年之后,以轴心合作为前提条件的“法德引擎”开始处于相对停摆状态。原因有二:一方面是法德经济的不平衡发展所带来的能力失衡。另一方面,欧元危机发生后,在欧元区治理及欧盟机制建设的问题上法德出现了严重分歧。因此,无论是萨科齐或是奥朗德时期,在与默克尔共事时,都自然或者被迫地转向多边框架下与德国探讨欧洲问题。而德国则逐渐在具体合作中意识到,一个自身问题重重的法国难以担负起带领欧洲前行的重任,自身需肩负起更多的责任。

现如今新一轮的法德合作中,双方仍然有各自的“小算盘”,如何磨合、适应对方,仍然是法德合作的核心所在。当下,两国对于法德和解,又有着怎样的看法,面临着怎样的困境呢?

法国的诉求

在法国对欧洲的认知逻辑中,一体化及所带来的欧洲整体力量,是“使法国再次强大”的必然路径。从戴高乐开始,没有哪个法国领导人会否认“法国需要欧洲/欧洲需要法国”。所以,不管德国是否是法国所中意的最佳合作伙伴,或者过去55年法德合作方向多大程度上背离了法国的原本意愿,法国仍不得不与德国达成必要妥协,以推动欧洲的强大。

但上世纪90年代以来,法国内部对欧洲一体化的方向和路径发生分歧,法国人不再铁板一块地支持一体化。1992年《马斯特里赫特条约》以微弱优势在法国通过,2005年《欧盟宪法》在法国的全民公投中遭到否决。这源于一体化深化过程中法国地位的变化——统一后的德国在一体化中的作用显然不是法国所预料到的,法国的话语权也随着欧盟东扩而被稀释。法国不再是一体化的忠实拥趸,出现了反欧和疑欧的声音。

为获取国内疑欧派选民的信任,马克龙提出了“主权的、民主的、统一的”欧洲说法。这位新总统所欲塑造的欧洲并非“超国家主义”,而是部分延续了戴高乐主义的道路,即强调成员国的国家主权。这符合大部分法国民众期待。同时,马克龙的欧洲内核是“保护”,这也是欧洲一体化的关键属性,即对一体化内部成员和成员国的经济政治利益进行保护,防止欧洲公民受到全球化所带来的负面影响。为了重拾欧盟领导者地位,马克龙多次明确表态支持欧盟未来白皮书中关于“多速欧洲”的提法,允许那些有意愿的成员国在包括国防、税收等一些特定领域深化一体化。不过,法国通过“核心集团”模式保持自身在欧盟中的核心地位的做法也多次引起过小国也就是新欧洲国家的不满。这种不满出于被排除在政治决策外的恐惧,也进而引发这些国家对“法德轴心”的负面态度。

另一层面看,“法德轴心”合作的背景是不断变化的。这种变化既包括前面所说的领导人欧洲观念和私人交往情况的变化,也包括深层次的经济实力、政治话语权等硬实力的对比变化。欧债危机后,法德经济实力对比显示出了明显的不平衡,相应的是,萨科齐更多选择多边主义框架下与德国合作,而奥朗德过于温和的政治作风导致了话语权的失衡。

马克龙的上任和默克尔国内权力的下滑将改变原有的法德合作局面。首先,“朱庇特”式的法国新总统与其前任划清了界限,他丝毫不掩饰其对欧洲一体化的支持和法国“大国外交”的野心,并且在就任不到一年时间里,就成功将自己塑造为一体化坚定的捍卫者。其次,英国脱欧也促进了输赢概念的弱化,法国方面也似乎意识到在于实力强大的德国邻居合作时,最重要的不是谁来主导一体化进程,更重要的是如何协力实现难以实现的“强大欧洲”目标。

而从“法德引擎”角度看,马克龙当选适逢关键时期:欧洲“危机”积累到阈值,改革被自然地推到欧洲议程,改革“机遇”期到来。英国的离开改变了三大国互相平衡的局面,法德合作有了更多必要性也有了更多可能性。

德国的回应

相较于热情洋溢的法国人,德国人一直扮演着更为冷静的角色。针对马克龙9月26日在巴黎索邦大学“重筑欧盟”的讲话,默克尔的回应堪称“冷漠”。她说:“我不会排除任何可能性或者划下红线……(改革)无关口号,而是关乎口号背后所隐含的内容。”

德国人的审慎并非没有道理。2017年的欧洲经济形势整体向好,作为领头羊的德国也创下了2011年以来的最快增速。难民、移民问题也在签订欧土协议、关闭巴尔干路线后得到了控制。英国脱欧议题上欧盟方面立场坚定,整体谈判亦有所进展。尽管欧洲局势仍不乐观,但最艰难的时刻已经过去。在欧盟开启过于“激进”的改革并不为德国视作必须。

此外,德国能否投入到法德合作中、接受法国人的诉求更取决于德国对以下两个问题的思考与判断。

——如何在“牺牲”德国利益与维护、推动一体化间求得平衡,将是德国领导人的主要考量。维护欧洲一体化的成果始终是德国核心利益之一。欧盟尤其是欧元区既是德国经济健康增长的保证和支撑,也是德国在国际上更好地发挥其政治、经济影响力的重要依托。维护、推动欧洲一体化已经成为德国国内的“政治正确”。但与此同时,德国也意识到需在必要时候适当“牺牲”己方利益来维护欧盟的团结,推动欧洲一体化的发展。但问题在于:这种“牺牲”,或如施泰因迈尔所讲的“投资一体化”的限度在哪?

——如何在与法国“分享”领导权的同时坚持立场。德国既不愿也难以独力承担欧洲领导角色,法国重新走到欧洲舞台中央将卸下德国一部分的担子,也使得欧盟的领导核心更有代表性。然而,谨慎的德国人对于法国伙伴也不无担心:担心法国国内改革滞后拖了法德引擎后腿,担心法国“调门太高”却难以落实,更担心法国走得太快进一步激发东西欧国家间矛盾。如何拥抱法国的“雄心”同时不让法国过分“膨胀”将是德国需要谨慎处理的。

如上文所说,维护欧洲一体化已经成为德国的“政治正确”,但就本次大选及谈判的情况来看,“欧洲政策”的优先级恐怕并没有法国伙伴所期望的那么高。尽管欧洲议题被放在了大联盟协议的第一章,但其实际内容并没有太多惊喜。组阁谈判期间,社民党舒尔茨曾竭力想通过欧洲议题唤起党内对他的支持,结果以失败而告终。是否加入大联合政府的争论更多地围绕着社民党的生存、发展与传统的社会福利议题展开,欧洲议题只有在舒尔茨提到“欧洲合众国”时才短暂地成为了党内的焦点,而在大联合政府谈判之中,联盟党与社民党最后也是纠结于劳工、医保等传统议题上。欧洲议题给民众的距离感也阻碍其成为民众关注的焦点,也不可能成为政党博弈之间的重要筹码,更多的只是用于求得共识,为双方的谈判“营造一个良好的氛围”。在这种背景下,需要有阿登纳、施密特、科尔式的领导人才能够跨越党派纷争,在欧洲议题上有真正的突破。或许马克龙正是看到这一点,才要求他的德国伙伴们展现出更多的“雄心”,然而,仅就当前这份执政协议而言,这种雄心仍然是有限的。

走向何方

用一个或许不太贴切的比喻:当下,马克龙坐在欧洲一体化跑车的驾驶座上,脚踩油门、手握方向盘跃跃欲试,而默克尔则坐在副驾上拧紧钥匙。法国或许将决定着欧洲一体化的方向及速度,但这仅仅会在德国同意的情况下发生。欧洲一体化跑车也只有在双方达成一致的情形下才能够真正启动。就目前双方的谈判情况来看,要达到这一步似乎还很遥远。

如果仔细比照双方在《爱丽舍条约》签订55周年时所发布的共同宣言,会发现两处微妙的细节。首先,对于欧洲的定位双方一连用上了五个定语,双方将推进建设“繁荣、有竞争力的、主权、联合、民主”的欧洲——这种做法在西方世界并不多见。更有趣的是,前两个词恰好是默克尔在达沃斯讲话中反复提到的关键词,而后三个则直接就是马克龙索邦讲话纲要的题目,这样的简单叠加,颇有各说各话之嫌。

其次,双方在谈及当前双方面临的几大挑战时,优先度亦有所不同。在共同将政治挑战列为双方面临的首要挑战外,德国更看重社会层面上的挑战,而法国则强调经济挑战。德国这一处理不同寻常,但亦可以理解——在当前德国经济发展前景看好的背景下,“社会”所涵盖的从分配、福利、言论自由到移民等等议题才是德国国内政治争夺的焦点所在。这两处区别,在一定程度上暴露了双方在看待欧洲、应对挑战上的不同优先。

在具体的合作领域上双方也仍有待磨合。防务合作是这一轮法德合作中双方最早开始的。在欧盟全球战略酝酿过程之中,法德两国就有了密切的交流与磋商。而在英国脱欧的第二天,两国外长就共同宣布开启防务方面的合作。但在具体的合作过程中,双方侧重点亦有不同。以去年底开启的欧盟永久结构性合作(PeSCo)为例,法国追求的是合作上的效率,而德国则更多要求机制所具有包容性,照顾欧盟团结。欧元区改革将是双方较量的重点所在。无论是在欧元区财长人选、欧元区共同预算、欧元债权、欧洲货币基金等领域,双方都存在较大差异。

除了防务与经济这两大难题,在其他一些领域,双方似乎更有可能达成一致:外交政策上的协调,包括对非政策、跨大西洋政策、包括在英国脱欧谈判上的合作,应该不难实现;数字经济也是双方政府高度关注的领域,双方合力推动合作或许能够克服当前欧洲数字一体化所面临的部分障碍;而在环境保护和人文交流等领域,双方的合作将更为顺畅,这从两位领导人所签订的宣言便可见一斑。

尽管存在诸多分歧,但可以确定的是,重新签署《爱丽舍条约》将为欧洲一体化进程注入新的动力。只是,在条约中究竟能有多少突破现有框架的内容值得观望;而相较内容本身,新条约能否再现“二战”一代领导人的雄心、智慧与魄力更值得人们期待。


范郑杰系中国国际问题研究院欧洲所研究助理、欧洲时政观察平台“欧罗万象”成员;胡黉系中国国际问题研究院欧洲所研究助理。

(来源:界面新闻)

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