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陳志武:國防金融的涵義及大國戰略的重要性

2018-02-15 06:11:00  來源:亞太日報 【返回列表】

作者 陳志武

導語:金融可以幫我們一方面實現跨國家、跨地區和跨人群分攤開支壓力,另一方面可以跨時間分攤壓力,而這箇時間可以是無限的。所以利用金融融資手段可以把國家的實力大大變強。

在談到中美關系以及全球治理時,一箇重要的話題是如何判斷美國的實力,這影響到美國全球戰略的可行性。例如最近提出的“印太”戰略,涉及到美國到底有多大的意願和能力將此戰略落實。

我的一箇簡單判斷是,在美國的金融市場,美國可以利用的資源空間和調配潛力比我們想象得要大很多。與此相關的一箇建議是,研究大國戰略和大國崛起,需要盡量加一些金融的視角。換句話説,在我印象中,從歷史書中看到的最多是關於英雄人物、政治人物、革命精神的故事,至於錢從哪里來?如何爲革命融資?歷史書很少關註這些話題。我曾請教過一些歷史學者,好奇怎麽沒有人去研究中國的經濟史,更不要説金融史。他們給的回答很簡單——因爲在中國人看來,錢這箇話題太低俗,所以從錢的角度來看待歷史和分析歷史的話,也會顯得很低俗,所以更高大上的話題通常是宮廷鬥爭,還有就是公平、正義、政治、政黨等等,那些才是更過癮的話題。

但無論是革命還是國防、大戰小戰,都離不開錢、離不開融資,最終其實是依賴於錢。所以國防金融、戰爭金融就變得非常重要。

國防金融爲什麽重要

那麽,國防金融爲什麽重要?我先舉箇簡單的例子。今天,一艘航母動輒需要幾十億甚至上百億美元的成本;軍機最高的價格也可以達到好幾億美元一架;導彈一枚要十幾萬到上千萬美元;潛艇等其它武器的成本可以依此類推。可見現代國防開支需要的錢非常多。

軍隊利用金融可以把國防能力提升很多倍。一箇最簡單的事實:現在美國和其他髮達國家對中國國防開支盯得很緊。例如美國每年國防開支是有限的,受制於國會或議會的限制,但是如果有金融的幫助,他們可以用這筆有限的錢做很多的事。

具體地説,假如你買的每一架軍機和每一艘潛艇都要用這一萬億國防開支的錢來購買,而這些錢能夠做的事是X。但是如果你採用另外一種辦法,每一艘軍艦都是通過貸款,比如一百年的貸款;或者是通過金融租賃安排來穫得,那情況馬上就不一樣了。

可以想象一下,如果每艘軍艦、每架戰鬥機,尤其是航母這些大型武器,都可以通過期限100年的貸款買下,或者根本不買而是由銀行租賃公司幫軍隊買下,然後軍隊每年只支付利息、或者租金和使用費。如果按100年處理,成本爲100億元的軍艦可以分攤到100年去支付,這樣當年的軍費開支里用於這艘軍艦的錢只相當於1箇億左右,而不是100億。這樣一來,軍隊使用同樣總量的軍費,但是能夠買的東西、能夠做的事就可能放大100倍。

大家現在可以理解爲什麽在我們中國人看來很奇怪,美國打伊拉克的時候是僱傭那些公司幫他們去打仗的。但是如果按照剛才的邏輯去展開想象,就明白這是怎麽回事。因爲通過這些上市民營公司幫他們去打仗,這些費用實際上也可以通過金融安排,分攤到未來很多年去,而不是百分之百都來自於當年的國防開支,比如先由銀行或者基金公司幫國防部付給這些民營公司,今後由國防部分期給銀行或基金公司付款,就這樣利用民間資本幫助國家擴大實力、減輕壓力。

所以,這就可以解釋爲什麽美國每年的國防開支只是X這麽多的錢,但可以做的事卻是20倍、50倍甚至100倍於X的總量,這就是爲什麽金融幫美國治理整箇世界。美國每年的國防預算有限,因爲國會的限制比較多,但是能做的事卻可以放大很多倍,就是因爲金融對國防戰略佈局髮揮了重大作用。

在80年代和90年代,我們在中國談論金融的重要性,都是從企業融資的角度去談的,以致於一説到金融爲什麽重要,每箇人都立即想到企業融資、經濟增長融資。最近這些年終於認識到金融對家庭、對箇人也重要,所以,消費金融、理財金融越來越受重視。但是,金融對國防、對戰爭融資的重要性,還談得很少,不受重視,這箇局面要改變。

中國歷史上的國防金融安排

我們可以從歷史去看國防金融的重要性,尤其在中國歷史不同時期,金融安排髮揮了哪些作用?或者哪些是因爲戰爭金融的缺失,讓各朝代走向滅亡的?

從戰爭融資或者國防融資的角度來講,需要考慮兩箇方面。一方面是應急融資能力。我們都知道,戰爭的髮生往往是事先沒有計劃,沒有准備好的。不可能在五年以前就知道中國或者是哪兩箇國家之間會髮生一場戰爭。因此在歷史上,爲了戰爭,尤其是突髮戰爭,是否有應急金融手段,這對結局會起決定作用。

另一方面是常規性國防開支的融資。這主要由政府或軍隊的徵稅能力決定,徵稅能力高低決定國防常規開支的高低,決定每年可以做多少事情。

所以,常規性國防開支的融資能力和突髮戰爭的融資能力,這是兩種不同的能力,兩箇不同方面。而這兩箇方面是宋、元、明和清都沒有解決好的問題,以致於這些朝代到最後都斷送於其中。到中華民國時期,情況就好多了,但挑戰也很大。

當然,應急融資能力會決定突髮戰爭的結果。我喜歡用的一箇經典案例是左宗棠西徵的故事。

(1)左宗棠的故事

左宗棠在1866年奉命做陝甘總督,接手了鎮壓在陝西甘肅的回民起義。後來左宗棠給朝廷寫了一箇奏摺,抱怨説,起初在一年里有兩箇月可以滿餉(就是給士兵髮全額軍餉),剩下的10箇月能拖就拖。後來是一年只有一箇月能夠滿餉。再到後來,大概是1870年左右,在他給朝廷的信里説現在一年里一箇月的滿餉都沒辦法髮下去了。

 ▲ 左宗棠收複新疆

▲ 左宗棠收複新疆

大家想一想,如果説這箇士兵每箇月的工資都是有一回沒一回,下箇月可能十有八九是欠條的話,軍心能夠有多大的穩定性?有多少湘軍會願意幫他賣命?在他鎮壓了回亂之後,朝廷要他繼續西徵,接下來他被授命去收複新疆。但是收複新疆的費用要高很多,當時預算大概是800萬兩銀子,可是後來的實際開支是5100萬兩銀子,是整箇清朝一多半的年收入,遠遠超出預算。

所以,當時左宗棠面對的一箇挑戰,就是怎樣找到錢讓這些士兵的工資、喫飯等問題都可以解決。當時清朝的戰爭融資手段主要是三箇:一箇是靠徵稅。但是清朝的徵稅能力跟現在中國比起來差得特彆大。根據很多歷史學者的估算,清朝從初期到左宗棠的時候,大概一年徵上來的稅收是8000到9000萬兩銀子,是GDP的3%到5%之間。而現在中國政府預算內的財政稅收是GDP的25%左右,加上國有企業和土地收益等預算外的收入都放進來,今天的政府收入是GDP的35%左右。所以,那時候徵稅能力差,因此靠加稅爲戰爭融資難!當然,如果像宋朝和明朝晚期皇帝那樣強行加稅,會帶來官逼民反,加快帝國的滅亡。不好辦!

所以,左宗棠所處的時期戰爭開支壓力非常大。特彆是從1851到1864年的14年間是“太平天國”戰爭時期,而且涉及到14箇省份,這是清王朝以前沒有經歷過的壓力,尤其是戰爭融資消耗壓力。所以,到“太平天國”戰爭結束的時候,清朝的國庫都耗盡了,當時的財政盈餘沒法幫助左宗棠完成西徵任務。

第二箇在清朝常用的戰爭融資手段是賣官位。根據一些估算,賣官的收入,在“太平天國”期間大概佔戰爭開支的四分之一。由於太平天國戰亂太久、涉及面太廣,持續賣官造成的局面很混亂。因爲在“太平天國”之前賣官特權都是由戶部掌握的,但是“太平天國”需要的融資量太大了,所以就不得不把賣官的權限分散到各省,特彆是由湘軍、淮軍、皖軍等在各地方去設局賣官。左宗棠早期主要是靠這箇收入,但是後來髮現這箇也不行了。

第三箇融資手段是協餉制度。所謂的協餉制度就是通過省與省之間的調配來達到爲戰爭融資的目的。因爲不是每一箇省都同時在打仗,所以在打仗的省可以得到沒有打仗的省的幫助。或者有的省富裕,可以幫助不富裕的省。但是,如剛才所説,持久的“太平天國”戰爭也把協餉制度推到了極限,沒辦法靠這箇手段爲左宗棠提供靠得住的支持。

好在左宗棠比較幸運。到1870年左右,上海的金融市場已經有一定的規模,所以胡雪岩就幫助左宗棠做了幾次融資。尤其在1875—1877年借了三次,第一次借250萬兩銀子,1877年借了兩次,加在一起在那一年借了1200萬兩銀子。

從戰爭金融的角度來講,通過向銀行借錢,帶來的最大好處就是把軍心整箇穩住了。因爲從政府財政或者從其他省得到協餉資金的支持是非常不確定的,是不是能送到、什麽時候送到都是不靠譜的,靠這種融資來源無法穩住軍心。但是通過向銀行借錢,能先把幾千萬兩銀子拿到手,給士兵髮餉的不確定性就可以完全降到零,這對於穩定軍心可以起到完全不同的效果。然後,等打完戰再還錢。這多好呀!

得到銀行貸款以後,左宗棠就不再賣官了,而且把早期賣官得到的部分收入也給還回去了,然後把這箇傳統廢掉了。此外,貸款讓他勝利完成了西徵。因此左宗棠的故事比較具體地讓我們看到通過金融安排可以達到哪些效果。如果沒有金融的支持,左宗棠勝利的概率會很低。

(2)孫中山與袁世凱

另外一箇故事是關於孫中山和袁世凱。我們都知道1911年辛亥革命勝利,清朝被推翻,中華民國成立。但是大部分人可能不了解或不怎麽關註的是,辛亥革命在1911年勝利後,中華民國的資金從哪里來?怎麽把辛亥革命勝利的果實保護下來?清王朝稅收能力很差,到民國初期能徵到的稅收就更少,只是清朝的四分之一到三分之一!

  孫中山、袁世凱

孫中山、袁世凱

孫中山在辛亥革命剛剛勝利的時候,就跑到法國和英國去募集資金、去借錢。但是,1911年12月,孫中山空著手從歐洲回到上海。當時的記者問他這次去募集資金怎麽樣?孫中山説:“我雖然是空著手回來的,可是我帶回來國人最需要的東西,那就是革命的精神”。

當然,大家以前可能沒有想過這箇問題,就是爲什麽孫中山把臨時大總統在1912年2月讓位給袁世凱。其實,其中一箇很重要的原因就是,用現在的話説,袁世凱的融資能力比孫中山要強很多。因爲袁世凱與京師的滙豐銀行和其它外國銀行的關系非常好,這些銀行對他穩定局勢有信心。所以,袁世凱可以融到資金,而孫中山沒辦法融到資金。

大家可能會説,融不到資金又有多大的後果呢?後果是非常嚴重的。到了1912年2月的時候,在南京臨時政府留下來的幾十萬民軍開始叛亂,因爲得不到軍餉、得不到被打髮回老家的津貼。這些民軍抱怨説:我們幫你們革命干了這麽多,不給我錢,就這樣把我打髮回去老家,那不可能!

這是一箇方面。另一方面是,當時的中華民國還沒有得到很多國家的承認。所以,新成立的民國政府承諾把清政府借的外債都要繼續支付下去。但是這些支付的壓力很大,這些錢從哪里來?因此,在幾箇方面的壓力之下,孫中山沒有彆的選擇了,如果沒有錢的話中華民國很快就會完蛋。最後,他只能讓位給能夠融到資金的袁世凱來幫助把勝利果實保留下來。

後來,從1912年2月到6月,袁世凱5次從外國銀行借款,讓中華民國渡過1912年,使臨時政府繼續活下去。然後在1913年4月,與英、法、德、日等五箇國家的銀行糰籤署了2500萬英鎊的善後大借款合同。

我想強調的是,革命熱情是一箇方面,這非常重要。但是如果沒有錢的話,沒有融資能力,那也絶對不行。所以我們應該研究,從融資的角度去看宋朝的歷史,明朝的歷史,清朝的歷史,中國歷史又可以怎麽重寫呢?那樣,你會看到很多跟原來不一樣的東西,會大大改變對中國歷史的理解。最重要的結論就是,是否能夠融到資金決定一場革命或者戰爭的結局。所以,國防金融很值得研究。

國防金融從什麽時候開始變的極其重要

從歷史的角度研究國防金融,對於理解今天的世界現實非常有幫助。 簡單地説,16、17世紀熱兵器的使用是一箇非常大的分水嶺,影響到歐洲的軍事開支規模,財政國家、融資國家、國家能力建設等概念就隨之出現。

熱兵器的出現帶來非常大的變化。一是武器生産變得非常昂貴;二是對正規軍的要求變得非常高。比如1550年,英國軍隊的常駐軍大概只有66000人,150年以後,到了1700年,上升到19萬人。法國在1550年的常駐軍人只有5萬多人,到1700年上升到34萬以上。隨著熱兵器越來越成爲新的現實,國防開支、戰爭開支的大幅增加,那麽金融市場對於此後的歐洲社會的決定作用有多大?

簡單説,如果我們把法國和英國在18世紀到19世紀初,兩箇國家的金融融資能力做一箇對比,可以看出融資能力的差彆對兩國在海陸軍軍力擴展方面到底産生了什麽影響。

從金融的角度來講,一箇重要的指標是融資成本。根據金融學者的估算,從18世紀中期一直到19世紀中期,法國政府借債的融資利率平均在7%左右。但是同期間英國政府的融資成本在3.5%—4%左右,也就是説只有法國的一半左右。由此帶來的區彆是,英國的海軍從18世紀中期開始遙遙領先於法國和其他歐洲大陸國家。這和我們前面説到的熱兵器的出現有非常大的關系。如果沒有熱兵器的出現和廣泛使用,戰爭的結局就不會那麽強地受制於融資能力的高低。

接下來需要談一下今天美國的國力到底怎麽樣。

我們通常説,美國財政赤字比較高,聯邦政府的負債也比較高。但是和英國在不同時期做比較,或者和今天的日本做比較,又是什麽樣的狀況呢?

就財政赤字來看,美國聯邦政府的赤字跟中國差不多,在GDP的3%上下。美國政府在歷史上有過4次財政赤字超過GDP的10%。具體而言是19世紀中期美國南北戰爭時期,一戰和二戰期間,再就是2008年金融危機的時候。現在又降回到3%。所以這箇指標不高。

從國債餘額佔GDP的比重來看,美國現在差不多是GDP的一倍。在美國歷史上也髮生過一次,是在二戰期間。英國在歷史上國債餘額最多的時候是GDP的2.6倍,髮生在大英帝國實力最強的時候,也就是19世紀20年代。如果以這箇數值作爲上限,假設美國政府爲了應急需要而大舉髮債的話,還有1.5倍於GDP的髮債空間,那可是一箇很大的空間呀!更何況今天美國金融市場的融資廣度和深度都是當年的英國沒法比的,也是其它國家所無法比的,關鍵看他們有沒必要去調動、使用這些資源和空間了!所以説,不能認爲美國的財政狀況危險了,國債已經高到沒有空間了。事實併非如此。再看日本。今天日本政府的公債是GDP的2.8倍,比美國高了1.8倍。

從這些數據我們看到,有了資本市場,你就可以把今天的開支分攤到未來100年,甚至於像當年荷蘭17世紀髮的是永久債一樣,沒有到期期限,每年只需要支付5%甚至更低的利息就可以。如果這樣,花錢的空間又可以增加很多、很多。

以上論述告訴我們,金融可以幫我們一方面實現跨國家、跨地區和跨人群分攤開支壓力,另一方面可以跨時間分攤壓力,而這箇時間可以是無限的。所以利用金融融資手段可以把國家的實力大大變強。但很重要的一點是,這在過去的中國是一箇非常陌生的概念。在民國和更早期的中國,中國人講的長期債是指6箇月以上。6箇月以上就是長期債。這就是那箇時代的融資能力,因爲人與人之間的跨期信任度很低,超過6箇月的借貸就算很長了。而現在美國和中國都可以做到沒有期限的債,無限多年是新的“長期債”標准。這就使得在非常時期能夠做成的負債空間無比巨大。因此,國防金融是我們急需重視的一箇研究領域,也是政府應該認真考慮的一箇政策方向。

註:本文依據陳志武教授在2018年1月由中國國防金融研究會、大國策智庫共同舉辦的“中國南亞戰略探討與區域合作前景”論罎的主題髮言整理,併在《大國策·戰略蔘考》2018年第1期中髮表。

本文經陳志武教授授權髮佈。

作者介紹:陳志武,曾任耶魯大學金融學教授。於2016年7月起擔任香港大學亞洲環球研究所所長、經濟及工商管理學院馮國經馮國綸基金教授 (經濟學)。清華大學社會科學學院千人計劃教授。主要研究工作涵蓋金融學理論、金融社會學、經濟史、新興市場、中國經濟和資本市場等。

(來源:大國策智庫)